La defensoría apela a hacer una reflexión sobre si los procedimientos de concurrencia no competitiva, o incluso de concesión directa, podrían ser sistemas más idóneos en la tramitación de subvenciones para entidades de formato pequeño.
Varias entidades y asociaciones de pequeño formato se han dirigido a la Sindicatura de Greuges para manifestar la percepción conjunta de un empeoramiento progresivo en la tramitación de subvenciones de la convocatoria general de subvenciones para proyectos, actividades y servicios de distrito y ciudad.
La Sindicatura ha analizado el procedimiento de tramitación de subvenciones y considera comprensible que ante la enorme dotación y cobertura de proyectos, el Ayuntamiento haya escogido el sistema con el estándar de control más riguroso. Pero desde la defensoría se quiere apelar a hacer una reflexión sobre si este esquema es el idóneo para proyectos más modestos que impulsen las entidades de pequeño formato, para los cuales sería suficiente un procedimiento de concurrencia no competitiva, o incluso, de concesión directa.
En esta línea, con un programa diferenciado y más pequeño, el calendario se vería favorecido, puesto que se podría resolver antes. De este modo, sería más realista que las entidades cobraran durante el primer semestre del año, y eso sí que supondría un verdadero apoyo financiero.
La misión final de las asociaciones es promover la transformación social para conseguir una sociedad más justa, humana y sostenible. Lo hacen mediante proyectos sin ánimo de lucro, basados en la participación democrática y voluntaria de las personas. Esto es lo que está en riesgo cuando las administraciones públicas no son eficaces en su función de fomento. Las grandes entidades están altamente profesionalizadas, pero las de pequeño formato funcionan con pocos recursos y lo compensan con trabajo en red y creatividad.
La queja de les entidades
Detalladamente, los principales motivos de queja se refieren a dos asuntos: retraso en los pagos de los importes asignados y una carga administrativa excesiva.
La demora en el pago ocasiona problemas de liquidez muy serios, que a menudo provoca que deban recurrir a pólizas de crédito o préstamos para financiar las actividades. Por otro lado, las entidades manifiestan que la carga administrativa es tan pesada que demanda la contratación de un perfil laboral adecuado para llevarla a cabo, situación que genera una pérdida de la financiación que debería ir directamente dirigida a las actividades subvencionadas.
Rasgos característicos de las subvenciones
Las subvenciones suponen un gasto importante del presupuesto público (22,5 M€ la convocatoria 2024). Por su condición, son objeto de una serie de garantías que incluyen el seguimiento y control de la ejecución del gasto público. Concretamente, la normativa impone la obligación a la persona beneficiaria de justificar la actividad subvencionada, el cumplimiento de la finalidad perseguida, y la aplicación de los fondos recibidos.
Características de la subvención:
- Es una entrega sin contraprestación directa de las personas beneficiarias.
- Es en forma de dinero, y no cualquier otro tipo de formato.
- Es voluntaria y eventual (la disposición es libre y no genera derecho a reiteración).
- Está sujeta al cumplimiento de unas finalidades y objetivos determinados.
- Hay que aceptarla libremente, pero con sujeción a las condiciones fijadas.
- Debe perseguir el fomento de una actividad de utilidad pública o de interés social.
- No puede responder a criterios de mera liberalidad, bajo sanción de nulidad de pleno derecho.
La justificación, elemento vital en la tramitación de subvenciones
En cuanto a la justificación, las entidades explican, entre otras, las siguientes problemáticas:
- Enmienda de documentación por cuestiones formales que no causan confusión, como por ejemplo poner el código de subvención en todas las hojas, o errores tipográficos de un dato que ya consta correctamente en otra sección.
- Aclaraciones de justificaciones de convocatorias anteriores que ya se entendían cerradas.
En cuanto a las justificaciones de convocatorias anteriores, se debe tener presente que la mayoría de subvenciones otorgadas tienen forma de justificación simplificada (la más sencilla que prevé la normativa), aplicada a subvenciones de importe inferior a 30.000 euros. A partir de 30.000 euros de subvención, o si el proyecto es de más de 50.000 euros (150.000 € en la convocatoria 2024), se requiere informe de auditoría.
Los motivos del retraso y el régimen de anticipo
El Ayuntamiento ha trasladado a la Sindicatura tres razones por las cuales se produjo el retraso en el pago de la convocatoria del 2022 (convocatoria sobre la cual versaba la queja recibida en la Sindicatura): el retorno a la normalidad procedimental después del periodo de la Covid-19; las nuevas bases reguladoras de la convocatoria, y una incidencia en la Tesorería General de la Seguridad Social ajena al Ayuntamiento.
Más allá de estas circunstancias (entendiendo que era una situación puntual de aquella convocatoria), la Ley General de Subvenciones y la Normativa General Reguladora de Subvenciones Municipales contemplan la posibilidad de cobrar en régimen de anticipo. Es decir, una subvención otorgada para hacer un proyecto que permita disponer del importe antes de ejecutarlo. Las entidades han trasladado a la Sindicatura de Greuges de Barcelona que esta fórmula no es efectiva, puesto que la fecha de pago acostumbra a ser a finales de año, situación que supone que las entidades deben avanzar prácticamente la totalidad del coste de los programas con recursos propios.
Acciones de mejora por parte del Ayuntamiento
Entre los años 2021 y 2024, la Oficina Central de Subvenciones está llevando a cabo varios planes de mejora: el proyecto Comunicación clara (más claridad y más accesibilidad de la información) y la creación de una nueva aplicación que simplifique los procesos, y que está previsto acabarla en julio de este año.
Entre otros, la nueva aplicación informática permitirá al Ayuntamiento comunicar a los beneficiarios de subvenciones el cierre de las justificaciones, procedimiento administrativo que actualmente no está definido. La situación actual genera cierta inseguridad jurídica a las entidades, puesto que desconocen si el Ayuntamiento ha validado la justificación de la subvención después de aportar la documentación requerida para hacerlo.
La Sindicatura de Greuges valora favorablemente este proceso de revisión, en el que participa personal técnico municipal y de entidades, con el fin de llevar a cabo un diagnóstico y conocer de primera mano las necesidades de las entidades con relación a los trámites que deben hacer para la tramitación de la subvención. Es necesario que posteriormente se analice la viabilidad de las aportaciones y propuestas, y se transformen en mejoras concretas incorporadas en los procedimientos de tramitación.
Viabilidad de sistemas alternativos de justificación
Las entidades muestran disconformidad con el sistema de justificación, especialmente en proyectos de pequeña envergadura económica. Respecto a esto, se referían a la posibilidad de establecer sistemas de justificación aleatorios o por muestreo.
En la convocatoria general, la mayoría de las subvenciones deben justificarse con la cuenta justificativa simplificada. El muestreo solo se podría aplicar a la segunda fase de revisión de documentos probatorios. La Sindicatura de Greuges de Barcelona considera oportuno que se tenga en cuenta la opción de instaurar este sistema de muestreo en la segunda fase de revisión, con el objetivo de facilitar la tramitación a las entidades de pequeño formato.
Qué apoyo técnico reciben las entidades
Entre las opciones que el Ayuntamiento da a las entidades para recibir apoyo técnico destacan: la orientación ofrecida en el Espai Torre Jussana; sesiones informativas; y un apoyo específico en el portal de trámites durante los tres últimos días.
Sin embargo, algunas entidades manifiestan una ausencia de interlocución directa durante el proceso, para aclarar situaciones y dudas que les permitan presentar la documentación más eficazmente. La Sindicatura de Greuges de Barcelona cree conveniente que todos los órganos gestores dispongan de una herramienta de comunicación directa (por ejemplo, una dirección electrónica genérica) para resolver dudas a las entidades solicitantes. Parece, pero, que la nueva aplicación podrá solucionar esta situación y conseguir una interlocución más ágil con las entidades.
El modelo de concurrencia competitiva y otras opciones
Si bien la convocatoria general de proyectos, actividades, y servicios de distrito y ciudad es de concurrencia competitiva, es necesario subrayar que no hay ningún impedimento legal para otorgar subvenciones mediante otro sistema. De hecho, algunos servicios municipales ya han hecho convocatorias específicas de concurrencia no competitiva.
- Concurrencia competitiva: cuando hay una comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una relación entre las mismas de acuerdo con los criterios previamente fijados en las bases.
- Concurrencia no competitiva: no se comparan las solicitudes, sino que se atiende al orden de entrada de las mismas, siempre que cumplan los requisitos y las condiciones exigidas para ser beneficiarias de la actuación subvencionada hasta agotar la dotación de la convocatoria.
- Subvenciones directas: corresponden a las subvenciones en las que se acreditan razones de interés público, social, económico o humanitario, u otros debidamente justificados que imposibilitan promover concurrencia pública, o también si por las características del beneficiario o de la actividad no es posible la concurrencia.
La Sindicatura cree que para determinadas actividades de interés público de pequeña magnitud sería interesante que los diversos órganos gestores, especialmente los distritos, pudieran considerar estos otros procedimientos de concesión mucho más sencillos de gestionar para las entidades solicitantes y para los órganos impulsores.
Posibilidad de incrementar hasta el 80% la ayuda en algunas convocatorias
La Sindicatura ha comprobado que esta fórmula ya se da en otros programas, como Justicia Global, y tiene cobertura legal. De hecho, la convocatoria general no impide otorgar por encima del 50% del importe del proyecto, y así lo hacen algunos órganos gestores con algunos proyectos debidamente justificados por su naturaleza y el interés municipal.
La nueva Ley 11/2023: simplificación administrativa y desburocratitzación
La nueva Ley 11/2023, del 27 de diciembre, de fomento del asociacionismo, establece la necesidad de simplificación administrativa y desburocratización. Entre otros, esta ley prevé que la Generalitat impulsará en el plazo de dos años la creación de una ventanilla única de todas las administraciones públicas que actúan en Cataluña y que convocan subvenciones; y también en el plazo de dos años, presentará un proyecto de ley de subvenciones que simplifique los procesos y unifique los criterios de publicación, adjudicación, justificación y pago de las subvenciones de las administraciones.
La Sindicatura considera esencial ofrecer un verdadero apoyo financiero a las entidades de pequeño formato, en línea con la Ley 11/2023, y esto requiere del diseño de una convocatoria propia, o por concesión directa, con soluciones idóneas para las características especiales de su actividad, de forma que se pueda garantizar el cobro efectivo antes de la ejecución del proyecto, o al menos durante la primera fase de ejecución.
El voluntariado, elemento fundamental del tejido asociativo
También es objeto de queja el hecho de que el trabajo que hacen personas voluntarias no se pueda tener en cuenta para el cálculo de los costes de proyecto. Ciertamente, en el tejido asociativo la participación de voluntariado es muy elevada, y si no fuera por el voluntariado, estas tareas las debería haber prestado, a cambio de un precio, una persona física o jurídica, la factura de la cual sí que habría podido formar parte del coste del proyecto.
La Sindicatura de Greuges de Barcelona quiere destacar el trabajo que hace el voluntariado, por su valiosa aportación al conjunto de la sociedad. El voluntariado social colabora dentro de las entidades porque ellas conocen las causas, son expertas en cohesión social y pueden garantizar un trabajo para la transformación ciudadana.
La Sindicatura, institución observadora
El Consell de Ciutat del Ayuntamiento de Barcelona ha creado un grupo de trabajo específico, que será dinamizado por el Consell d’Associacions de Barcelona (CAB) para explorar propuestas de mejora sobre las bases de la convocatoria de subvenciones del Ayuntamiento.
La Sindicatura participará como parte observadora, y hará el seguimiento oportuno para que las recomendaciones de esta resolución se tengan en consideración.
